AYAT 3 PASAL 33 Undang-Undang Dasar 1945 menyatakan:
"Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat".
Bersumber dari amanat Undang-Undang Dasar 1945 yang sakral itulah semua peraturan tentang pertambangan diderivaksikan. Secara bijaksana pula Pemerintah membuat penafsiran, bahwa “menguasai” tidaklah identik dengan “memiliki”. Penafsiran ini merupakan landasan penciptaan peraturan-peraturan di bidang usaha pertambangan Indonesia. Dalam sebuah diskusi di Sekretariat Negara sekitar sepuluh tahun yang alu, Pemerintah bertekad untuk mengurangi kesan (down tone) kepemilikan, dan sebaliknya mencuatkan kepentingan pemasukan negara, kesempatan kerja, dan mengurangi kesenjangan dengan memakai aset yang dikuasai Negara.
Hasil tambang yang pertama kali diatur oleh Pemerintah adalah minyak bumi. Pada dasarnya, Pemerintah menerapkan konsep production sharing dalam pengelolaan sumberdaya minyak bumi Indonesia dengan kontraktor-kontraktor asing. Kurangnya pengalaman Pemerintah pada waktu itu dalam menangani kontrak-kontrak yang melibatkan perusahaan besar dari mancanegara, membuat Pemerintah memperlakukannya dengan penuh kewaspadaan. Salah satu hal yang dianggap “menakutkan” bagi pemerintah pada waktu itu adalah munculnya kekuatan tujuh perusahaan minyak raksasa yang dikenal dengan sebutan “The Seven Sisters”. Pada satu titik, “The Seven Sisters” ini, baik secara sendiri-sendir maupun beraliansi, bisa saja
mendikte Pemerintah dengan usulkan klausal-klausal perjanjian yang menguntungkan
mereka.
Untuk mencegah kemungkinan itu, Pemerintah menerapkan strategi merangkul perussahaan-perusahaan ekplorasi perminyakan berskala kecil (junior companies) untuk beroperasi di Indonesia. Asamera, misalnya, adalah salah satu perusahaan ekplorasi minyak pertama yang oleh Ibnu Sutowo, Direktur Utama Pertamina pada masa itu, diberi kontrak untuk melakukan eksplorasi di Indonesia. Asamera berhasil dan hingga kini masih eksis, bahkan telah men-transformasi-kan dirinya menjadi perusahaan minyak yang andal, tidak lagi sekadar yunior. Contoh perusahaan yang semula kecil dan kini telah berhasil di bidang perminyakan Indonesia adalah IIAPCO.
Kontrak pertambangan berdasarkan production sharaing itu hanya berlaku bagi komoditi minyak dan gas bumi, serta batubara. Batubara dimasukkan dalam klasifikasi yang sama karena fungsinya sebaga sumber energi. Untuk jenis-jenis mineral lain, berdasarkan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Pertambangan, Pemerintah menerapkan sistem Kuasa Pertambangan (KP, hanya untuk pengusaha nasional),Dan Kontrak Karya (KK, hanya untuk perusahaan asing). Lahirnya Undang-Undang Pertambangan itu juga memberikan landasan yang lebih mantap bagi peningkatan operasi penambangan mineral. Pada 1952, misalnya, telah berakhir masa konsesi bagi perusahaan-perusahaan pertambangan Belanda yang melakukan penambangan timah di pulau-pulau Bangka, Belitung, dan Singkep. Sebelum lahirnya Undang-Undang Pertambangan, perusahaan tambang timah negara itu nyaris beroperasi di atas aturan-
aturan yang ad hoc, antara lain dengan Perpu 37.
Pembedaan sistem itu sebetulnya sangat berlandasan. Penambangan mineral jauh lebih tinggi risikonya dibandingkan penambangan minyak dan gas bumi. Perusahaan minyak, misalnya, cukup mengebor dua lubang – di Indonesia pada kedalaman 600-2000 meter, di tempat-tempat lain bisa sampai 3000 meter – dengan biaya sekitar AS$4 juta per lubang, untuk bisa memutuskan apakah terdapat cebakan ekonomis di kawasan itu. “Bahkan, bila tajam analisis seismiknya untuk menemukan oil trap atau gas trap di dalam perut bumi, dengan satu lubang pun sudah ketemu,” kata B.M.W. Siagian, seorang geolog kawakan yang kini memimpin PT Timah Investasi Mineral.
Perusahaan tambang mineral, sebaliknya, harus melakukan pengeboran sebanyak ratusan lubang sebelum bisa menarik kesimpulan tentang adanya cebakan ekonomis. Biaya pengeboran rata-rata mencapai AS$100 per meter, atau sekitar AS$25,000 per lubang. “Tergantung jenis batuan di mana mineralisasi ditemukan. Bisa mahal, bisa kurang mahal,” kata Siagian.
Perbedaan utama antara KPS (Kontrak Production Sharing) dan KK (Kontrak Karya) adalah bahwa KPS manajemen seluruh kontraktor asing ditengani oleh Indonesia, dalam hal ini Pertamina. Setiap perencanaan pengembangan harus disetujui Pemerintah. Untuk produk minyak, Indonesia memperoleh bagian 85%, sedangkan kontraktor memperoleh 15% sebagai upah. Untuk gas bumi, kontraktor memperoleh upah lebih besar, yaitu 30%.
Kuasa pertambangan yang terbanyak dikeluarkan Pemerintah antara tahun 1980 hingga 1987. tetapi, kemudian terbukti hampir tak ada perusahaan nasional penerima KP yang serius melakukan eksplorasi. Kebanyakan malah “memperjual-belikan” KP itu untuk keuntungan kilat. Sejak 1987 Pemerintah mulai selektif dalam pemberian Kuasa Pertambangan.
Pada prinsipnya Kontrak karya memberi jaminan hak untuk menambang bagi kontraktor yang berhasil menemukan cebakan mineral yang ekonomis. Prinsip yang kedua adalah apa yang dikenal di kalangan hukum sebagai lex specialis, yaitu bahwa ketentuan-ketentuan di dalam Kontrak Karya itu tidak akan berubah selama masa berlakunya kontrak. Sekalipun aturan lex specialis ini juga berpotensi merugikan, tetapi ada garis besarnya ia justru memberikan tingkat keyakinan yang lebih tinggi. Kontrak Karya merupakan sebuah conjunctive title (hak yang sifatnya berkelanjutan dan menyeluruh), mulai dari eksplorasi, eksploitasi, peleburan hingga ke pemasaran.
Kontrak Karya – yang dibedakan pengaturannya dengan Kontrak Production Sharing – sebenarnya juga merupakan semacam pengakuan dari Pemerintah Indonesia terhadap tingkat kesulitan di sektor pertambangan mineral. Pada dasarnya Pemerintah baru mengundang pihak asing bila menganggap bahwa bangsa sendiri tak berani ambil risiko atau tak menguasai teknologinya.
Untuk memperoleh Kontrak Karya, kontraktor harus mengajukan aplikasi yang disertai surat keterangan bonafiditas dari Duta Besar Republik Indonesia di negara asalnya. Kemudian dilakukan perundingan tentang jangka waktu berlakunya Kontrak Karya dengan Pemerintah, dalam hal ini Departemen Keuangan, Departemen Pekerjaan Umum, Departemen Kehutanan. Setelah tahap ini dilalui, rancangan kontrak diajukan kepada Badan Koordinasi Penanaman Modal dan Dewan Perwakilan Rakyat. Atas rekomendasi DPR dan BKPM, kontrak diajukan kepada Presiden. Persetujuan Presiden diberikan dalam bentuk surat persetujuan yang sekaligus menunjukkan Menteri Pertambangan dan Energi untuk mendatangi Kontrak Karya. Seluruh proses ini sedikitnya memakan waktu satu setengah tahun. Karena waktu tunggu yang sangat panjang inilah Pemerintah biasanya mengeluarkan Izin Prinsip kepada kontraktor, disertai Surat Izin Penelitian Pendahuluan (SIPP) agar kontraktor sudah bisa melakukan berbagai pekerjaan persiapan sambil menunggu keluarnya Kontrak Karya.
Kontrak Karya Generasi I hanya diberikan kepada satu perusahaan, PT Freeport Indonesia Company, pada 1967 untuk memulai penambangan di Ertsberg, Irian Jaya. Hingga pertengahan 1997 Pemerintah telah mengalami daur Kontrak Karya sebanyak enam generasi, masing-masing dengan penyesuaian dan perubahan. Dalam Kontrak Karya Generasi I itu, Freeport diizinkan mengimpor seluruh peralatannya tidak dikenakan penjadwalan nasionalisasi saham, dan dengan masa konsesi 30 tahun.
Kontrak Karya Generasi II yang dikeluarkan antara 1973-1974 kepada 16 perusahaan – antara lain PT Inco yang melakukan penambangan nikel di Soroako, Sulawesi Selatan – telah memuat ketentuan-ketentuan tambahan. Dalam Kontrak Karya Generasi II ini kontraktor diwajibkan menjual 20% sahamnya ke bursa, serta 20% kepada Pemerintah Indonesia, dan dikenakan pajak penghasilan sebesar 30%.
Kontrak Karya Generasi III – pada masa Prof. Dr. Mohamad Sadli menjadi Menteri Pertambangan – semakin berat mengikat. Barangkali itu juga terbukti dari sedikitnya perusahaan yang mengajukan aplikasi dan memperoleh Kontrak Karya. Hanya empat perusahaan yang mendapat Kontrak Karya Generasi III ini antara 1983-1984. Dalam Generasi III ini, sekalipun Pemerintah menghapus keharusan untuk menjual saham ke bursa, tetapi Pemerintah mengharuskan kontraktor asing memberikan 10% saham kepada mitra lokal. Generasi III ini juga mengatur pajak ekspor, di samping kenaikan pajak penghasilan menjadi 35%, sekalipun peraturan perpajakan saat ini hanya menetapkan pajak penghasilan sebesar 30%.
Sepinya peminat pada Kontrak Karya Generasi III itu kabarnya membuat Sadli meminta Redecon (biro riset milik Prof. Dr. Soemitro Djojohadikusumo) melakukan kajian dan usul-usul perbaikan terhadap Kontrak Karya Generasi IV. Pada Kontrak Karya Generasi IV, Pemerintah Melunakkan kembali beberapa aturannya. Pihak asing kembali diizinkan menguasai 100% kepemilikan, namun secara bertahap setelah empat tahun berproduksi harus menyerahkan sebagian sahamnya kepada mitra lokal. Jumlah saham yang dilimpahkan kepada mitra nasional harus mencapai 51% pada usia produksi ke-20 tahun.
Peda Generasi V ditambahkan fasilitas tax holiday, dan pada Generasi VI yang baru dikeluarkan pada 1997 ditambahkan lagi ketentuan tentang Amdal (Analisis Mengenai dampak Lingkungan) serta royalti terhadap emas yang dihasilkan.
Sekalipun setiap generasi Kontrak Karya itu menunjukkan adanya reformasi kecil-kecilan, revisi terhadap Kontrak Karya tidak boleh menghilangkan ruang gerak untuk perundingan, karena pada dasarnya sebuah kontrak adalah kesepakatan antara dua pihak. “Adanya revisi-revisi terhadap beberapa generasi Kontrak Karya itu justru menunjukkan akomodasi Pemerintah terhadap perkembangan ekonomi,” kata Soetaryo Sigit.
(Dikutip dari buku karya Bondan Winarno dengan judul "Bre-X Sebongkah Emas di Kaki Pelangi")
